葛剑雄:户籍制度的前世今生 - 小众知识

葛剑雄:户籍制度的前世今生

2013年01月27日 14:18:05 苏内容
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  我认为,商朝就出现人口登记。首先,是有登记人口的需要,部落战争要征兵,以及要统计、分配战俘;同时社会发展到一定阶段、可能要征收多余的粮食物质,就出现早期的赋税;另外,追查逃亡、杀人殉葬等,每个环节都要统计人;特别是,举行大规模活动,其基础就是人口数量。

  其二,有了人口登记的可能。在建立国家、施行奴隶制后,要征地征税、分配奴隶,需要国家进行统计;同时统计在技术上也实现了,依据3700年前的甲骨文,已出现多位数,最多数为三万,这时就有了计数的能力;而且在卜辞中,出现登人(征兵)一二万的记录;由此可以推断,商朝已经开始了人口调查制度。但怎么调查的,具体什么制度,目前证据太少。

  关于户籍的最早文字记载在《周礼》

  中国历史上能找到的最早关于户籍制度的记录,集中在儒家主要经典之一的《周礼》。《周礼》记载的,号称都是西周时代的制度,但实际上,不少内容是后来的儒家知识分子对西周制度一种理想化的假托,并不完全属实。

  比如:“小司寇之职……及大比,登民数,自生齿以上登于天府。” “司民掌万民之数,自生齿以上,皆书于版,辨其国中,与其都鄙,及其郊野,异其男女,岁登其死生。及三年大比,以万民之数招司寇,司寇及孟冬祠司民之日,献其数于王。王拜而受之,登于天府。内史、司会、冢宰贰之,以赞王治。”

  这里指小司寇要进行登记并上报,司民将人数写在名册上,以城里、城边、郊野,来区别人的住处,并记录人的性别、生死年份。到三年大统计时,由司寇呈给王,王恭敬地接受,并有内史、司会重要官员在场,以示辅助王治国。

  又记:“大司徒之职,掌建邦之土地之图,与其人民之数,以佐王安抚邦国。” “媒氏掌万民之制,凡男女自成名以上,皆书年、月、口、名焉。”单从字面看,西周似乎已有很完善的人口登记、调查制度,但实际上,西周还没有全面登记住处、性别、名字、年月的能力,也尚未找到史料证明有过这些做法,甚至,后世不少朝代都无法做到这样的全面等级。

  但史料记载内容也有真实的,比如在《国语•周语》:“宣王既丧南国之师,乃料民于太原。仲山父谏曰:‘民不可料也!夫古者不料民而知少多,司民协孤终,司商协民姓,司徒协旅,司寇协姦,牧协职,工协革,场协入,廪协出,是则少多、出入、往来皆可知也。于是乎又审之以事,王治农于籍,蒐于农隙,耨获亦于籍,狝于既烝,狩于毕时,是皆习民数者也,又何料焉?’”

  这一段就表明,周宣王打了败战后,要在太原“料民”,即大规模统计人口,但提议遭遇大臣反对,因为,由各司统计各种管理的人群,王依时节活动即可,不需要再来一次统一调查人口。而且,反对的大臣还认为,无缘由进行大规模统计,暴露了人口减少,这不是件好事,特别在战败后,不利于各诸侯的顺服。

  户籍制与征兵需要

  战国时期,从秦国开始,户籍制发展起来。相关举证也显得比较具体。秦献公十年(公元前375年),实行“为户籍相伍”,内容比较简单,但这是官方记载,以户籍编制来管理人口。

  到秦孝公六年(公元前356年)商鞅变法,编订户口上,“五家为保,十保相连”,开始按户按人口征收军赋。为此,商鞅还有理论根据,《商君书》记录,将“壮男壮女之数、老弱之数、官士之数”列为强国必须掌握的资料,在此也出现了对身份职业“官士”的区分。

  尽管因商鞅被杀,有些变法没成功,但户籍制作为初级管理,是成功的,而且越发严密起来。比如,公元前338年,秦惠文王下令抓捕商鞅。在逃亡中,商鞅投宿旅店,就被店家拒绝,店主声称,商君定有法律,谁让没有凭证的旅客住宿,谁就要连坐。

  秦始皇十六年(公元前231年),“初令男子书年”。“初令”说明,在这之前,没有普遍对男子年龄的记录。户籍登记鉴于需要花费很大的行政成本,秦朝就重点统计男子,以满足在一定年龄段征兵的需要。

  秦朝造册完整,到了公元前206年,刘邦军队进占咸阳时,谋士萧何“收秦丞相御史律令图书藏之”,使刘邦知“户口多少”。但这时的户口,指地方的人口总数,还没法一家家统计。

  夏商周是分封制,每年大小诸侯纳贡即可,天子不掌握诸侯国人口。

  而战国时,诸侯互相称霸、征战。比如山东,原来有七八十个诸侯,互相吞并后,就剩下齐国。而诸侯各国,由国君直接统治,地方出现早期的县、郡,每三年县官统计当地的人口以及粮食产量、罪犯案子,向朝廷要汇报,形成上计制。

  秦朝统一全国,实行中央集权制度,对扩大的国土面积,设置36个郡管理,后增加到50个郡。每年元旦举行大朝会的时候,各地上报给皇帝。

  汉朝时,汉承秦制度,且每个郡设有主管官,并规定每年在秋收后的八月份,县官才下乡“算民”。那时没有照片,以本子记录对照,叫“案比”。汉朝达六千万人,可见统计工作量大。为此,那些不需要乡里开支招待的统计官,通常被赞为清官。从8月到年底时上报,各级有充分时间来统计。

  汉朝的户籍登记,个人的已包括姓名、性别、年龄、住地、爵位(职位)、身高、肤色,比如:居延都尉给事佐居延始至里万常善年卅四岁长七尺五寸黑色。而一户的户籍,则包含所有家人的信息。

  在西汉蔡伦发明造纸术之前,户口登记的材质是竹简、木牍以及后来的灞桥纸等。到北朝,有了纸张,就可以在纸上记录很详细的户籍。现在发现最好的户籍登记,是西凉建初十二年(公元426年),敦煌郡敦煌县西宕乡高昌里的十一户户籍残片,是纸质的。被当做废纸再使用——比如剪成鞋样,才得以保存下来,但从残片上可见,每一户的信息很具体。

  古代也有虚报人口

  我国户籍制度,不同朝代有不同重点。

  南朝时,对正式户籍称“黄籍”。《晋令》:“郡国诸户口,黄籍,籍皆用一尺二寸札,已在官役者载名。”记录的材质木牍用黄色药物处理过,以防虫蛀,后直接用黄纸代替木牍。晋朝还规定,黄籍三年一造。此时的黄籍,产生了新功能,用于“揭发巧伪”。

  此功能缘于从三国魏到晋实行的九品中正制,大量人才选举根据门阀,高门大族子孙世代可以为官,而且规定,一些大官必须出于大家族。为此,有的寒门伪造户口,以冒充大家族后代。此时户籍表明的就是出身。

  到了唐朝,户籍制走向正规。纸张也已普及,书写较容易。在稳定的社会中,户籍登记能落实到每一家,进行“手实”,即依照一定格式由户主亲自据实填报,“手实”成为制定计帐与户籍的主要依据﹐每年填报一次。每户交费一个铜钱,作为工本费。

  同时实行“貌定”,即当面查看年龄、身份;“团貌”,即集中审查身份;以及确定赋税登记的“定户”(确定赋税等级);还有“五九三疾”,重点查看将成年的十九岁、将入老年的五十九岁、将受照顾的七十九岁等五个年龄层以及三种残疾,以防虚报年龄等情况。也可见,此时户口管理严密。

  唐朝的户籍三年一造,三月三十日前完成,一式三份,报户部、州、县。

  户籍制发展到唐朝,已经很完善了,但依然难以实事求是申报。归于底,人口登记依然是为了征兵服劳役之用。

  自中国户籍制度形成,就出现地方隐瞒人口和虚报人口这两种渠道,一般以隐瞒为主,其中,不乏官员也进行户口隐瞒。对清官来讲,少报人口,少了的兵役、劳役是减轻百姓负担,甚至有的文献称赞清官时,就赞他帮地方隐瞒过不少户口。一旦苛捐杂税增多,隐瞒人口可助于缓冲负担,便于地方治理;而对贪官来说,隐瞒人口则是借机中饱私囊。

  而虚报人口的情况,多是为了一时政绩。比如,汉武帝时规定地方上出现流亡状况,就要追查地方官责任,有的地方官就不报逃亡人数,人口就虚高了。还比如,灾害之后人口有增加的,朝廷有奖赏,地方官就可能虚报。但虚报也有风险,等到交税时,虚报人口的多出来的负重又强加到百姓头上。

  户籍登记走向复杂

  到宋代,采用户籍、税帐、丁帐、保甲簿、拈基簿多种版籍。不同的衙门,统计对象不同,统计口径也不一,所以,根据宋代各版籍推算的全国人口,是不准确的。但对政府来说,重在掌握纳税人口,而不是全国人口,实行多头统计。比如征兵时每户平均4.7人,比较接近实际。现在新的研究表明,北宋后期中国人口已超过一亿。

  金初期,施行“猛安谋克”,三百户为一猛安,十猛安为一谋克,这是一种兵民合一、农战结合的户籍制,精准而有效。调兵出动,就以一个猛安或一个谋克的单位调动,并进行前线、后勤等不同分工。

  金统治黄河流域后,规定登记所有人口:“五家为邻,五邻为保,以相检察。京、府、州、县郭下则置坊正,村社则随户多寡为乡,置里正,以按比户口,催督赋役,劝课农桑。村社三百户以上则设主首四人,二百以上三人,五十户以上二人,以下一个,以佐里正禁察非违。置壮丁,以佐主首巡警盗贼。猛安谋克部村寨,五十户以上设寨使一人,掌同主首。寺观则设纲首。”这套制度,可见金对人口的管理相当严密。

  到了明朝,洪武三年,开国皇帝朱元璋下旨,派全部军人去各州县里“逐人到户”,查验户口,军人及其家属则入军籍,归兵部掌管。洪武十四年,为公平赋税推行黄册制,黄册每十年一造,每次约六万本,都保存在南京后湖的“黄册库”。

  每家发一个户贴,按格式填写“供单”,即人口数、姓名、性别、年龄、与户主关系,所有各种田地数量、坐落地点、应交税粮,房屋类型、间数,牲口头数。上述各项还与旧册比较,重填各户人丁事产变迁。“供单”一式两份,中间盖公章。装订成册后,汇总,后逐级上报。

  然而,对黄册制的强制推行,不仅工作量大、成本高,实际也做不到。到明太祖后期,就要求“务求不亏原额”,即不比上一年税额少就行了,以致明后期开始胡编乱造,户籍统计已不代表真正的人口数量,甚至出现“崇祯二十四年户籍”的笑柄,因为明朝于崇祯十七年已经灭亡。实际上,现在的研究表明,明朝人口已突破了2亿。

  清朝户口与土地脱离

  清朝,康熙七年(1668年)停编黄册,改每年由各地造送丁口增减册,三年编审一次。康熙五十一年,康熙皇帝觉得现有赋税已够,实行“盛世滋生人口,永不加赋”。这是一次重大转折,户籍第一次开始与赋税完全脱钩。到雍正年间,“摊丁入地(亩)”,针对人口流动,全部取消人头税,只收土地税,使户口彻底与土地分离。

  乾隆三十七年(1772年),清废除编审丁口。而从宋朝实行以钱代役后,劳役就与人口无关。清朝还保留户口,不再征税,而是为了管理治安。乾隆四十一年,推广保甲“循环册”,官府与保甲各执一本,循环交换,随时更新统计。

  光绪二十八年(1902年),推行警察制,取代保甲。更大的变化在光绪三十四年,内务部设立统计司,制定了人口普查六年计划。这时才走向真正的统计人口。但未及六年,辛亥革命爆发,清灭亡。民国时,才把数据整理出来,当时有接近4亿人口。此后中国战乱不断,处于分裂之中,户籍制没法统一。

  新中国的户籍制度  

户籍改革不是取消户籍,而是让户籍回归本位,恢复到单纯的户口管理和登记居住地上,与身份、福利脱钩。 新华社 资料

  回顾历史,我国户籍制度一开始与赋税挂钩,对治安管理也有辅助作用。新中国成立后,户籍实际成为一种身份。解放初,登记人口,规定外出人员要报临时户口,这对肃清、镇压反革命有积极作用。

  1953年,国家实行计划供应后,要保证粮食统购统销,每一户都计划供应,比如上海家庭妇女一人25斤/月,将户口与粮食直接挂钩。1955年《关于城乡划分标准的规定》,将农业人口和非农业人口作为人口统计指标,并严格控制农民的“盲流”。

  1958年,全国人大常委会颁布《中华人民共和国户口登记条例》,包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等七项人口登记制度,以法律形式严格限制农民进入城市,也限制城市之间人口流动。

  从此,我国户籍制度中,引入了严格限制农村人口流向城市的功能。这背后缘于在当时工业化初期政策,优先发展工业和城市,资本的积累靠剪刀差。实际上,原始积累除了苏联援助之外,还有对农民的剥削,剪刀差致使工业品价格越来越贵,农产品却维持很低的价格,逐渐造成巨大的城乡差别。

  困难时期,农民千方百计想进城,因为城市有商品供应粮。但国家禁止农民流入城市。对于城市人口,从1950年代,开始组织或强制青年下乡、干部下放,以增加农业生产人口。如此严密的城乡二元结构,实际阻碍了人力资本的正常流动。在改革开放后,户籍又附加了基本社会保障和福利功能,管理功能反而下降。

  直到1998 年,国务院发出批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》,对户口管理做出“四项改革”,部分放宽城市户籍。如今新型城镇化发展,要进一步户籍改革,各地做法不完全同步,但都力图打破原来静止的城乡二元结构。

  实际上,户籍改革不是取消户籍,而是让户籍回归本位,恢复到单纯的户口管理和登记居住地上,与身份、福利脱钩。今后的方向应该是,公民普遍享受的社会福利和保障,能在全国通用,比如义务制教育,不管孩子到哪里,都有权享有。

  对户籍改革,我的建议是:

  •各地的地方性补充福利和保障应有明确、公正的获得条件,不受户籍影响。

  •完善身份证功能,使之具有户籍登记与社会保障的双重功能,进而成为个人信息的唯一证件。

  •建成全国统一的信息库。

  (文章由蒋晓娟依据葛剑雄2014年11月在上海财经大学甲申讲坛演讲整理,经作者授权刊发)

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